Участие аудиторских организаций в государственных закупках

С первого января 2008 года в Казахстане действуют Закон РК от 21 июля 2007 года № 303-111 «О государственных закупках» (далее – Закон), заменивший аналогичный закон от 16 мая 2002 года № 321-11, и утвержденные постановлением Правительства РК от 27 декабря 2007 года № 1301 «Правила осуществления государственных закупок» (далее – Правила), заменившие аналогичные Правила, утвержденные постановлением Правительства РК от 31 октября 2002 года № 1158.

Новые нормативные правовые акты стали более объемными по содержанию и содержат значительное количество новаций, призванных сделать систему государственных закупок более прозрачной для контроля и более эффективной для реализации задач предпринимательской деятельности как государственных, так и частных структур. В правовой сфере действия Закона и Правил в качестве заказчиков товаров, работ и услуг оказались государственные органы, государственные учреждения, государственные предприятия и другие юридические лица, более пятидесяти процентов акций (долей) которых принадлежат государству, и аффилиированные с ними юридические лица, осуществляющие приобретение товаров, работ и услуг в соответствии с настоящим Законом, а также гражданским законодательством РК. Выведенными из-под действия этих актов в виде исключения оказались лишь государственные учреждения и государственные предприятия социальной сферы, расположенные в сельских населенных пунктах, по перечню, утвержденному Правительством РК.
Аффилиированными с вышеперечисленными юридическими лицами Закон признал юридические лица, в которых данным лицам прямо либо косвенно принадлежат более пятидесяти процентов акций (долей). Косвенная принадлежность в данном случае означает принадлежность каждому последующему аффилиированному лицу более пятидесяти процентов акций (долей) иного юридического лица. Аффилиированными лицами государственных предприятий Законом признаны их дочерние предприятия.
Аффилиированными лицами потенциального поставщика (в рассматриваемом случае – аудиторской организации, оказывающей аудиторские услуги) Закон признал любое физическое или юридическое лицо, которое имеет право определять решения и (или) оказывать влияние на принимаемые данным потенциальным поставщиком решения, в том числе в силу сделки, совершенной в письменной форме, а также любое физическое или юридическое лицо, в отношении которого данный потенциальный поставщик имеет такое право. И в пункте 2 статьи 6 жестко определил, что потенциальный поставщик и аффилиированное лицо потенциального поставщика не имеют права участвовать в таких закупках в качестве потенциального поставщика. По своему смыслу процитированная норма перекликается со статьей 24 Закона РК «Об аудиторской деятельности», которая гласит, что запрещается проведение аудита аудиторской организацией:
• заказчиков, чьим участником, кредитором является данная аудиторская организация или ее работники, осуществляющие данный аудит;
• организаций, с которыми был заключен договор страхования гражданско-правовой ответственности;
• организаций, которым за последние три года были предоставлены услуги по профилю своей деятельности;
• исполнители которой состоят в трудовых отношениях или являются близкими родственниками или свойственниками должностных лиц у аудируемого субъекта, а также акционера (участника), владеющего десятью и более процентами акций (или долями участия в уставном капитале) аудируемого субъекта;
• исполнители которой имеют личные имущественные интересы в аудируемом субъекте;
• если у нее имеются денежные обязательства перед аудируемым субъектом или у аудируемого субъекта перед нею, за исключением обязательств по проведению аудита.
Требования процитированных норм являются императивными и подлежат обязательному исполнению. Следует не забывать о них и с учетом того, что согласно пункту 22 Правил потенциальный поставщик, для которого законодательными актами установлено обязательное проведение аудита, должен представить, наряду с другими документами, и оригинал или нотариально засвидетельствованную копию аудиторского отчета за последний финансовый год, а в случае, если вскрытие конвертов происходит в срок до 1 июня текущего года – за финансовый год, предшествующий последнему финансовому году.
Много волнений и сомнений у руководителей аудиторских организаций и заказчиков аудита вызвал подпункт 3 пункта 6 статьи 8 Закона и аналогичный по содержанию подпункт 3 пункта 24 Правил, которые гласят следующее: «Потенциальный поставщик вправе подтвердить соответствие общим квалификационным требованиям посредством предоставления … положительного аудиторского заключения аудиторской организации, являющейся членом Международной федерации бухгалтеров». Сразу скажу, что волноваться в связи с наличием в текстах Закона и Правил процитированной нормы всем участникам государственных закупок не следует по двум причинам:
1. Редакция нормы по каким-то причинам оказалась не совсем соответствующей действующему казахстанскому законодательству об аудиторской деятельности и международному законодательству о создании и деятельности Международной федерации бухгалтеров. Дело в том, что ни одна аудиторская организация Казахстана, поскольку является коммерческой организацией, не может быть членом этой международной организации. Таким членом может стать только некоммерческая организация, то есть в данном случае профессиональная организация, объединяющая определенное количество аудиторских организаций и аудиторов. Кроме того, в Законе РК «Об аудиторской деятельности» от 20 ноября 1998 года № 304-I есть термины «аудиторская организация» и «профессиональная организация», но нет терминов «профессиональная аудиторская организация» и «профессиональная организация аудиторов», поэтому и возникает путаница.
В настоящее время министерство финансов Казахстана аккредитовало две профессиональные организации, которые в регистрационных документах именуются почему-то как «профессиональные аудиторские организации», но сами аудиторскими организациями не являются: Коллегию аудиторов и Палату аудиторов. Поскольку в соответствии с Законом РК «Об аудиторской деятельности» обе эти профессиональные организации (именно так они должны именоваться по закону) по упущению законотворцев не имеют законодательно определенного регионального статуса, то они равны в своих правах и обязанностях, друг другу не подчинены и не подотчетны.
Действительно, Палата аудиторов Республики Казахстан, когда по старому тексту Закона РК «Об аудиторской деятельности» она еще имела республиканский статус, вступила в члены Международной федерации бухгалтеров. Однако это не означает, что в настоящее время все находящиеся в ее составе аудиторские организации и аудиторы автоматически стали членами Международной федерации бухгалтеров – они не могут стать таковыми по закону.
2. Согласно процитированной норме потенциальный поставщик (в нашем случае –аудиторская организация) вправе, но не обязан предоставлять заказчику государственных закупок аудиторских услуг вышеназванное положительное аудиторское заключение. Поэтому заказчик не вправе требовать от аудиторской организации представления такого документа. Запрещает это и пункт 10 статьи 8 Закона, который предупреждает, что заказчиком «не допускается установление квалификационных требований, не предусмотренных пунктами 2 и 3 настоящей статьи, за исключением осуществления государственных закупок с применением особого и специального порядка осуществления государственных закупок способом конкурса, предусмотренных статьями 41 и 42 настоящего Закона».
Для сведения приводятся тексты пунктов 2 и 3, которыми и должны руководствоваться заказчики и поставщики: «2. Потенциальный поставщик должен соответствовать следующим общим квалификационным требованиям:
1) обладать правоспособностью (для юридических лиц), гражданской дееспособностью (для физических лиц);
2) являться платежеспособным, не иметь налоговой задолженности сроком, превышающим три месяца;
3) не подлежать процедуре банкротства либо ликвидации.
3. Потенциальный поставщик работ либо услуг, кроме общих квалификационных требований, установленных пунктом 2 настоящей статьи, должен соответствовать следующим специальным квалификационным требованиям:
1) обладать материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, достаточными для исполнения обязательств по договору о государственных закупках;
2) иметь в наличии специалистов с достаточным уровнем профессиональной квалификации и опыта для исполнения обязательств по договору о государственных закупках.
Изложенные в пунктах 2 и 3 квалификационные требования распространяются также на физических и юридических лиц, которых потенциальный поставщик предусматривает привлечь в качестве субподрядчиков по выполнению работ либо соисполнителей показанию услуг, являющихся предметом проводимых государственных закупок.
Закон предусматривает, что потенциальный поставщик вправе подтвердить соответствие общему квалификационному требованию о платежеспособности посредством предоставления обеспечения исполнения договора в виде банковской гарантии одного или нескольких банков-резидентов РК в размере, равном ста процентам от суммы проводимых государственных закупок.
Статья 9 Закона устанавливает, что потенциальный поставщик должен быть признан не соответствующим квалификационным требованиям по одному из следующих оснований:
1) непредставления либо предоставления ненадлежащим образом оформленного документа (документов) для подтверждения соответствия квалификационным требованиям потенциального поставщика и (или) привлекаемого им субподрядчика (соисполнителя) работ либо услуг;
2) установления факта несоответствия квалификационным требованиям на основании информации, содержащейся в документах, представленных потенциальным поставщиком для подтверждения его соответствия, а также соответствия потенциального поставщика и (или) привлекаемого им субподрядчика (соисполнителя) работ либо услуг квалификационным требованиям;
3) установления факта предоставления недостоверной информации по квалификационным требованиям.
По каким-либо другим основаниям потенциальный поставщик и (или) привлекаемый им субподрядчик (соисполнитель) работ либо услуг не может быть признан не соответствующим квалификационным требованиям.
Руководителям аудиторских организаций также необходимо проинформировать своих настоящих и потенциальных заказчиков аудита о том, что министерство финансов РК своим приказом от 9 января 2008 года № 12 исключило из текста Квалификационных требований к аудиторским организациям по проведению обязательного аудита, утвержденных ранее приказом от 3 ноября 2006 года № 434, подпункты 3 и 4 пункта, которые требовали от аудиторских организаций двух дополнительных условий:
а) наличия положительного заключения аккредитованной профессиональной аудиторской организации о соответствии работы аудиторской организации международным стандартам аудита; и б) действительного членства в международной сети профессиональных аудиторских организаций. Теперь такие требования к аудиторским организациям предъявлять неправомерно.
Кроме того, согласно пункту 6 статьи 167 Кодекса РК об административных правонарушениях (в редакции Закона РК от 21 июля 2007 года № 304-III) к потенциальным поставщикам и (или) к привлекаемым ими субподрядчикам (соисполнителям) квалификационных требований, не предусмотренных законодательством РК о государственных закупках, а равно необоснованное признание потенциального поставщика и (или) привлекаемых им субподрядчиков (соисполнителей) не соответствующими квалификационным требованиям по основаниям, не предусмотренным законодательством РК о государственных закупках, – влекут штраф на должностных лиц (членов конкурсной комиссии) в размере ста месячных расчетных показателей.
Следует знать и о том, что в 19 приложениях к новым Правилам содержатся образцы практически всех документов конкурсной документации, в том числе и Типовые договоры о государственных закупках:
а) товаров/услуг, и
б) работ, которыми следует руководствоваться при участии в процедурах государственных закупок.
В случаях заключения договора о государственных закупках с нерезидентом РК допускается его оформление в предлагаемой им форме с учетом требований законодательства РК.
Сроки заключения договора о государственных закупках зависят от статуса заказчика и вида работ, услуг. Так, согласно пункту 7 статьи 37 Закона договор о государственных закупках услуг по аудиту годовой финансовой отчетности может быть заключен на срок не более трех лет.
Необходимо учитывать и то, что статья 4 Закона содержит перечень 48 случаев, когда государственные закупки осуществляются без применения норм настоящего Закона, регламентирующих выбор поставщика и заключение с ним договора о государственных закупках.
К этому Перечню рекомендуется всегда обращаться, ибо в перечисленных в нем случаях государственные закупки могут производиться в соответствии с нормами гражданского законодательства Казахстана.