14.02.2020 г. в Мажилис Парламента РК поступил проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам аудиторской деятельности», инициированный некоторыми депутатами.
Стоит отметить, что проект хоть и инициирован депутатами, но в точности повторяет проект Министерства финансов, разработанный несколько лет назад.
Проект закона не прошел общественные обсуждения, ряд процедур, требуемых законодательством об административных процедурах, также не выполнены.
Законопроект официально опубликован только на сайте Мажилиса Парламента РК в день его поступления (14.02.2020 г.). До этого момента никакой официальной публикации не было ни на сайте «Открытые НПА», ни на сайтах госорганов.
Проектом предполагается создать «профессиональный совет».
- Этот орган учреждается профессиональными аудиторскими организациями (далее — ПАО). Финансирование возлагается на профессиональные аудиторские организации и эмитентов ценных бумаг.
Так как ПАО – некоммерческие организации и существуют за счет членских взносов — в конечном итоге финансирование ляжет на плечи субъектов предпринимательства, аудиторов и пользователей аудиторских услуг. Значит речь идет о новом налоге, который при этом уплачивается не в бюджет.
- Этому органу передаются не только функции ПАО по контролю качества аудиторских организаций, осуществляющих аудит публичных организаций, но и часть функций уполномоченного государственного органа:
— утверждение требований к аудиторским организациям, проводящих аудит публичных организаций;
— рассмотрение жалоб в отношении ПАО, аудиторских организаций и аудиторов;
— утверждение порядка проведения внешнего контроля качества;
— взаимодействие с органами прокуратуры и уголовного преследования для проведения внешнего контроля качества;
— пересмотр перечня дисциплин для проведения аттестации кандидатов в аудиторы.
- В состав правления органа входят представители:
— министерства финансов (председатель);
— Счетного комитета;
— Национального банка;
— Казахстанской фондовой биржи;
— МФЦА;
— академического круга;
— независимый директор;
— аудиторы.
При этом, число аудиторов ограничено третью от общего количества членов правления.
- Несмотря на то, что учредителями «профессионального совета» являются ПАО, аудиторы не могут влиять на его деятельность, ведь в его составе большая доля принадлежит представителям государственных органов (МФ РК, Нацбанк) и квазигосударственного сектора (KASE, МФЦА), т.е. сам профсовет — квазигосударственная организация (пп. 31 ст. 3 Бюджетного кодекса). Здесь возникает противоречие с Указом Президента Республики Казахстан «О введении моратория на создание субъектов квазигосударственного сектора» от 3 июля 2019 года № 51.
- Ответственность и подчиненность этого органа в проекте отсутствует. Что вызывает вопросы не только к государственным органам, согласовавшим проект, но к КазНУ имени Аль-Фараби, подготовившему заключение научной правовой экспертизы.
- Учитывая перечень функций, передаваемых органу, напрашивается вывод о создании дополнительного административного барьера. Учитывая, что сейчас Министерство финансов наделено 18 регулирующими и контрольными функциями в отношении аудиторских организаций и ПАО, то с проектом общее количество контрольных функций стремится к 30.
| К функциям органа отнесено утверждение требований к аудиторским организациям, которые проводят аудит публичных организаций, а также контроль качества таких организаций. Из этого следует, что для допуска к аудиту публичных организаций, потребуется соответствовать требованиям и пройти дополнительный контроль одновременно. То есть, одного контроля будет недостаточно, нужно будет еще соответствовать требованиям. |
В концепции проекта не приведен ни один объективный довод в пользу введения дополнительного административного барьера. При том, что опасность этой идеи и минусы его реализации настолько очевидны, что в будущем придется говорить лишь о минимизации негативных последствий.
Которые с большой долей вероятности могут быть следующими.
- Наделенный контрольными, а по сути карательными функциями, орган будет иметь существенное влияние на мнение аудиторов. А учитывая массивное регуляторное бремя, которое испытывают на себе аудиторы, то весьма вероятным будет повсеместное составление отчетов аудитора под диктовку государственных органов. Так что о принципе независимости как главном принципе аудита можно забыть.
- Так как орган наделен исключительными властными полномочиями по допуску к обязательному аудиту публичных организаций, то вхождение на рынок аудиторских услуг для местных компаний будет затруднен, а скорее и вовсе закрыт.
- Учитывая полное отсутствие ответственности и подконтрольности органа, взаимоотношения чиновников и предпринимателей переводятся в другую сферу, находящуюся вне рамок закона, — коррупцию.
- Полное отстранение ПАО от какой-либо возможности влиять на регулирование аудиторской деятельности. Их существование в принципе лишается смысла, что не позволит развивать профессию.
- Возникает риск полного передела рынка следующими способами:
— включение в требования к аудиторским организациям, которые проводят аудит публичных организаций, заведомо невыполнимых для большинства аудиторских организаций критериев;
— включение в условия госзакупок требований по наличию квалификационных свидетельств, выданных профсоветом;
— путем переаттестации действующих аудиторов.
- Вытеснение добросовестных, но неудобных для регуляторов, аудиторских организаций с рынка.
Аудиторская деятельность является предпринимательской как самостоятельная, инициативная деятельность юридических лиц, направленная на получение чистого дохода. Значит закон не о развитии аудита, а об ограничении предпринимательской деятельности.
Как итог: аудит будет полностью подконтролен чиновникам, начиная с получения разрешения на занятие аудитом и заканчивая проведением самого аудита. Это приведет к монополизации аудиторского рынка независимыми на словах, но фактических ангажированными аудиторскими организациями.
Согласно законодательству об административных процедурах, решения должны быть сбалансированы на предмет соблюдение баланса интересов граждан, бизнес-сообщества и государства. Но в данном случае, этого баланса нет. Хотя идея по созданию органа исходит от государственных органов, интересов государства здесь нет. В конечном итоге, весьма вероятен исход, при котором выгоду получит узкий круг лиц, связанных с чиновниками.
На примере аудита мы наблюдаем завуалированную попытку передела рынка с усилением административных позиций, что не только противоречит законодательству и политике государства, но и лишает его основной идеи – демократизации общества через делегирование гражданским институтам государственных полномочий в соответствии с 97 шагом Плана нации.
Д.Э.Нурсеитов, председатель правления ПАО «Коллегия аудиторов»