Национальной палатой предпринимателей, государственными органами предпринимаются законодательные инициативы для внедрения института саморегулирования. Начата работа над созданием «Предпринимательского кодекса», который, по мнению разработчиков, позволит определить критерии участия государства в правовых отношениях через свои органы, установить рамки правового регулирования для государственных органов, а также заложить базовые принципы саморегулирования в сфере предпринимательства.
Недавно и министр регионального развития упомянул о планах по разработке закона о саморегулируемых организациях. Скорее всего, разработка этих законодательных актов будет носить затяжной характер по причине отсутствия концептуальных документов, устанавливающих принципы саморегулирования. Поскольку до сих пор так и не было сформулировано видение системы саморегулирования. Безусловно, внедрять саморегулирование необходимо. Но качество внедрения напрямую зависит от того, кто будет проявлять инициативу в этом направлении. Сейчас особое старание в продвижении идей саморегулирования проявляют чиновники. Это, безусловно, главный недостаток, поскольку инициативу в этих вопросах должно брать на себя предпринимательское сообщество.
В целом, сущность саморегулирования заключается в самостоятельной и инициативной деятельности, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности. В проекте Предпринимательского кодекса были даны следующие определения:
«Саморегулирование – самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской деятельности, направленная на создание благоприятных правовых, экономических условий для осуществления предпринимательства, повышение качества товаров и услуг, а также удовлетворение интересов предпринимателей в Республике Казахстан;
саморегулируемая организация предпринимателей – основанная на добровольном членстве некоммерческая организация, объединяющая субъектов предпринимательства в целях саморегулирования».
Эти определения согласуются с сущностью саморегулирования в международной практике. В частности, понятие саморегулирования приводится в актах Министерства предпринимательства, инноваций и ремесел Великобритании. Так согласно определению этого органа саморегулирование – подход, при котором профессия устанавливает для себя требования и правила. За соблюдением этих правил следят представители профессии. На практике, эти правила, изложенные в кодексе практики, используются для поощрения этического поведения, соблюдения требований профессиональных стандартов и принципов справедливой торговли, а также обеспечения механизма реагирования на жалобы.
За рубежом саморегулируемые организации (СРО) определяются как организации, которые выполняют некоторые регулирующие функции в отрасли или профессии. СРО могут создаваться в дополнение к той или иной форме государственного регулирования. Способность СРО осуществлять регулирующие функции не обязательно подкрепляется разрешением со стороны государственных органов. Таким образом, необходимость в детальном регулировании деятельности отсутствует.
В текущем проекте понятие «саморегулирование» исключено, а понятие «саморегулируемых организаций предпринимателей» трансформировалось в «основанные на членстве некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг)».
С сожалением приходится констатировать, что саморегулирование в контексте этого определения не будет являться инициативной, самостоятельной и добровольной деятельностью, а рискует стать «обязаловкой».
Трактовка саморегулирования стала исключительно технической и формальной, что не удивительно, т.к. в Казахстане саморегулирование устанавливается «сверху». В европейских странах создание института саморегулирования начиналось «снизу» и прошло все необходимые стадии развития. Внедрение саморегулирования с использованием исключительно административных мер не является эффективным и скорее может трансформироваться в крепостное право, чем в рыночный механизм регулирования. Подобные шаги могут только способствовать созданию квазисаморегулируемых объединений.
Говоря о саморегулировании, следует избегать заблуждений, одним из которых является мнение, что саморегулирование позволит искоренить коррупционность. Это мнение ошибочно. Нужно понимать, что саморегулирование имеет не только преимущества, но и недостатки, которые нельзя упускать из виду. Кроме того, те же «болезни», характерные для государственных органов (бюрократия и коррупция), могут с легкостью перекочевать и в саморегулируемые организации. Это особенно актуально, учитывая текущие административные меры внедрения саморегулирования.
Следует отметить, что в недавно опубликованном постановлении Правительства «Об утверждении Концепции государственного регулирования предпринимательской деятельности до 2020 года» от 18 апреля 2014 года затронуты, в том числе, проблемы саморегулирования. Полагаем, что следующим этапом должна стать разработка концепции саморегулирования.
Сейчас только аудиторская деятельность может похвастаться сравнительно успешным внедрением саморегулирования в своей сфере. Это во многом, связано с тем, что первая профессиональная аудиторская организация «Коллегия аудиторов» была создана именно «снизу», по инициативе аудиторов и аудиторских организаций.
Слова Президента РК относительно саморегулирования нужно рассматривать как поручение не чиновникам, а предпринимателям. И если предприниматели не станут активно участвовать в обсуждении этого вопроса, то за них это будут решать чиновники. Понятно, что ни к чему хорошему это не приведет.
Интересно, что в Российской Федерации эксперты отмечают возросшую коррупционность после внедрения саморегулирования! Наши законодатели, к сожалению, не учитывают этот факт, и пытаются внедрить сложившуюся и эволюционировавшую западную модель, что само по себе не является верным.
Внедряя систему необходимо избегать формального подхода, а также не противопоставлять саморегулированию государственному контролю.
Именно поэтому, реализуя новые подходы к регулированию экономики, необходимо соблюдать баланс между саморегулированием и государственным регулированием.
Излишний крен в сторону саморегулирования может только усугубить развитие отрасли.
Для того, чтобы саморегулирование функционировало, необходимо, чтобы в каждой отрасли существовало несколько саморегулируемых объединений, чтобы у предпринимателей был выбор. Объединения нужны, конечно, но они не должны быть «принудиловкой» и обузой для предпринимателей. У казахстанского аудита имеется негативный опыт существования единственного (и фактически саморегулируемого) аудиторского объединения. Результатом его законодательно установленной гегемонии стала искусственно созданная олигополия на этом рынке, уменьшение количества аудиторов, аудиторских фирм и развал системы аттестации аудиторов.
Обсуждая вопросы внедрения саморегулирования, государственные регуляторы забывают потребителей услуг. При этом подавляющее большинство пользователей аудиторских услуг и финансовой отчетности, да и сами аудиторы против отмены лицензирования! Если мы обратимся к международным документам, в частности к документу МФБ «Regulation of the Accountancy Profession», то в нем прямо указано, что регулирование аудита должно комбинировать элементы госрегулирования с регулированием со стороны профессиональных объединений. То есть, замена госрегулирования не предусматривается. За рубежом СРО определяются как организации, которые выполняют некоторые регулирующие функции в отрасли или профессии. СРО могут создаваться в дополнение к той или иной форме государственного регулирования. Способность СРО осуществлять регулирующие функции не обязательно подкрепляется разрешением со стороны государственных органов. Таким образом, необходимость в детальном регулировании деятельности отсутствует.
Необходимо отметить, что и профессиональные саморегулируемые организации и государственный регулятор осуществляют контроль за деятельностью аудиторских организаций. Контроль СРО в большей степени должен быть ориентирован на оказание методической помощи аудиторам. Государственный контроль должен заключаться в том, чтобы в профессии не было места тем, кто грубо нарушает законы и стандарты аудиторской деятельности. Почему-то считается, что саморегулирование поможет повысить качество услуг, якобы профессия сама себя очистит и не позволит допустить некачественный аудит и пр. Но это невозможно в принципе, так как такая «очистка» предполагает некую правовую оценку, которую могут дать только соответствующие государственные регуляторы.
Очевидно, что саморегулирование в аудите должно распространяться исключительно на профессиональную деятельность. Фактически, это то, что уже заложено действующим законодательством, в частности, профессиональная аудиторская организация (ПАО):
– проводит аттестацию кандидатов на присвоение квалификации «аудитор» посредством Квалификационной комиссии, создаваемой ею;
– осуществляют внешний контроль качества аудиторских организаций один раз в три года;
– разрабатывает и утверждает учебные программы повышения квалификации аудиторов;
– проводят курсы по повышению квалификации аудиторов;
– рассматривают споры аудиторов, аудиторских организаций, являющихся их участниками, связанные с осуществлением аудиторской деятельности;
– разрабатывают и принимают Кодекс этики;
– обеспечивают соблюдение аудиторами и аудиторскими организациями требований стандартов аудита, Кодекса этики.
Аудиторские организации обязаны быть членами ПАО. Кроме того, на ПАО возложена обязанность по определению соответствия аудиторских организаций требованиям по проведению обязательного аудита. Сейчас, для полного построения системы саморегулирования не хватает национальных стандартов аудита. Одним из признаков саморегулирования является возможность профессионального сообщества разрабатывать стандарты своей деятельности. В действующем законодательстве в качестве стандартов аудита установлены международные стандарты аудита. Безусловно, международные стандарты необходимы, но в данном случае, это требование имеет большие недостатки:
– отсутствие единой практики применения, которой просто не может быть, в силу зачастую концептуального характера самих стандартов;
– международные стандарты не учитывают особенности национального законодательства и различия между требованиями пользователей аудиторских услуг в разных странах. (Можно много рассуждать о том, что применение МСА это признак развитости аудиторов, но не следует забывать, что такие страны как США, Германия, Франция всего лишь принимают во внимание положения МСА при разработке собственных стандартов. В ряде стран МСА используются как база для разработки собственных стандартов. И только такие страны как Кипр, Малайзия, Нигерия, ряд других африканских стран принимают МСА качестве национальных.
Таким образом, напрашивается абсолютно противоположный вывод: наличие качественных национальных стандартов является истинным признаком развитого аудита и бухгалтерского учета в стране).
– МСА не имеют юридической силы.
Введение национальных стандартов имеет следующие преимущества:
Стандарты будут иметь юридическую силу и статус нормативного правового акта.
Возможность внесения корректировки в текст стандартов и адаптацию их под требования законодательства РК. Возможность внесения поправок в национальные стандарты в связи с внесением изменений в соответствующие тексты МСА. Таким образом, национальные стандарты будут более свежими, чем текст МСА четырехлетней давности. Не будет возникать вопрос двоякого понимания положений стандартов. Возможность объективной оценки качества аудита пользователями услуг.
Данияр НУРСЕИТОВ, председатель правления ПАО «Коллегия аудиторов»
